La deuda del Estado con la CCSS: ¿de cuánto es, por qué el Gobierno no quiere pagarla con más créditos y cómo sigue creciendo sin control?

Se podría pensar que esto ocurre porque su magnitud trascendió lo técnico hace mucho tiempo. Esas son las palabras que usó el expresidente de la institución, Álvaro Ramos, quien asegura que este gobierno —al igual que los anteriores— no tiene prisa alguna en pagar el endeudamiento y más bien recurre a poner en duda los números de la Caja.

La CCSS hoy estima que la deuda estatal asciende a los ¢3,8 billones; es decir, un 7,7% del Producto Interno Bruto (PIB) estimado para este 2024 y más de la mitad de todos los ingresos tributarios de Costa Rica en el año pasado.

A pesar de esas estimaciones, el Ministerio de Hacienda sorprendió en las últimas semanas, manifestándose en contra de seguir destinando un 10% de los créditos internacionales que le aprueba la Asamblea Legislativa para abonar a esa deuda. El ministro Nogui Acosta dijo que esa fue una postura que en su momento adoptó la administración anterior, pero que la actual ya no desea continuarla. Según indicó, no existe acuerdo alguno de pago entre el Ejecutivo y la Caja que lo justifique.

La falta de acuerdos es fácil de explicar. Hacienda no reconoce la mayoría de las cuentas que ha hecho la institución autónoma todavía. Al igual que administraciones anteriores de Hacienda, la actual sostiene que los datos de la Caja no son fidedignos. “Estas sumas no han sido validadas ni reconocidas por el Ministerio de Hacienda, por lo que no se puede asegurar si son correctas o no”, afirmó Acosta al respecto.

Mientras tanto, sin embargo, la factura sigue creciendo descontroladamente, según alerta la Contraloría General de la República (CGR). Si se revisan los datos de la Caja, sus estimaciones del endeudamiento casi se han duplicado entre diciembre de 2020 y abril de 2024. Y nada (o casi nada) pasa.

La deuda

El mayor problema que se enfrenta a la hora de hablar sobre posibles soluciones integrales a la deuda del Estado con la Caja es su mero reconocimiento.

En ese sentido, la postura de Hacienda es clara: como no tiene certeza de que los montos que le cobra la Caja sean los correctos, entonces no avanza mayormente en su pago.

Esto provoca un efecto disparador de la deuda.

Según los estados financieros intermedios de la Caja, la deuda estatal estimada era de ¢2 billones al cierre de 2020, pero ahora supera los ¢3,8 billones.

La deuda se acumuló por cotizaciones no pagadas a los diversos regímenes, así como incumplimientos de transferencias relacionadas con leyes especiales para la atención de personas en situación de calle, menores de edad y otros no asegurados. Además, ha continuado creciendo producto de nuevos incumplimientos, según la CGR, y de los intereses sobre montos anteriores.

En palabras de la contralora general de la República, Marta Acosta, la situación parece la de un tubo que no se cierra. “Se necesita una solución estructural, por lo menos que paremos y cerremos el tubo, y simultáneamente que se revise y se arregle lo que hay”, dijo en febrero pasado a los diputados de la Comisión de Asuntos Hacendarios. Además advirtió de que “la deuda es tan grande” que “uno se cuestiona hasta dónde se va a poder pagar”.

Pero los avances para acordar los montos definitivos del endeudamiento avanzan despacio. El Ministerio de Hacienda ha destacado la apertura de una comisión entre Hacienda y la CCSS para ir validando cuentas; sin embargo, apenas se ha anunciado un acuerdo por ¢51.738 millones correspondiente a cuotas dejadas de pagar por el Estado al Seguro de Salud entre los años 2015 y 2018. Ese monto es menos de un 1,4% de lo que la Caja reclama.

Además, la Contraloría ha advertido sobre la ineficiencia de este tipo de comisiones, que son creadas por períodos determinados y no revisan todo el saldo pendiente a la fecha, “lo cual conlleva a que se acumule deuda y generen intereses, provocando un continuo aumento de esta”, según redactó en su informe DFOE-BIS-MTR-00002-2022, publicado en agosto de 2022.

Que Hacienda y la Caja lleguen a un acuerdo sobre los montos adeudados es clave, según Álvaro Ramos, porque hasta ahora considera que la discusión ha sido permeada por “ministros de Hacienda que parecen convencidos que todo esto es una ficción”.

Sin embargo, Hacienda alega que la revisión de los cálculos no es un asunto menor. “Aquí hay una diferencia entre lo que puede pagar el Ministerio de Hacienda y lo que alguien puede decir que debemos”, afirmó Acosta a los diputados de la Comisión de Asuntos Hacendarios del Congreso, este 30 de mayo. “Nosotros solo podemos pagar aquello de lo que tenemos respaldo y mientras no tengamos un respaldo o una claridad en relación con lo que le cobran al Estado, no se puede presupuestar”.

A los montos ya contemplados por la CCSS, hay que sumar otros que siguen bajo reclamo por la vía judicial y que podrían multiplicar los alcances de la ya abultada deuda. Hablamos del dinero que la CCSS le reclama al Estado por la decisión de trasladarle a su dominio los Equipos Básicos de Atención Integral de Salud (Ebais), que estaban bajo instrucción del Ministerio de Salud hasta 1994. La entidad llegó a estimar este rubro en ¢6 billones, aunque no la incluye en sus estados financieros.

La ausencia de soluciones

La falta de cuentas claras, sin embargo, impide llegar a soluciones integrales como las que recomienda la Contraloría General, para evitar que los cobros por intereses se sigan sumando a nuevos incumplimientos, y empujen más hacia arriba las obligaciones por atender en el futuro.

La parálisis es tal que el Gobierno recientemente anunció su intención de dejar de girar un 10% de los créditos internacionales que le aprueba el Congreso a la Caja: un acuerdo que había tomado el gobierno del expresidente Carlos Alvarado con la institución, pero que la actual administración considera que no debe mantener si no existen convenios de pago que justifiquen los desembolsos.

El ministro Acosta dijo a los diputados que, solo en 2023, el Gobierno incluso tuvo a disposición ¢31.000 millones para pagar endeudamiento con la CCSS, pero Hacienda solo ejecutó ¢17.000 millones porque no había convenios con la institución sobre endeudamiento debidamente certificado.

Esta posición la criticó el diputado del Frente Amplio, Jonathan Acuña, quien reclamó en una reciente audiencia legislativa con el jerarca de Hacienda que el Gobierno tenga dinero “engavetado”, a pesar de que el presidente Rodrigo Chaves asegura que la entidad sufre dificultades financieras y hasta podría calificarse como financieramente “quebrada”.

“La propia Contraloría nos ha dicho acá que el Estado le debe más de ¢2 billones a la Caja, hay datos sobre esto, pero ¿qué hace el Gobierno?, no llega a un acuerdo para identificar y conciliar esas deudas y mágicamente es como si no existieran”, declaró frente a Nogui Acosta.

Por su parte, el ministro señaló que el Gobierno no puede pagar una factura sin su debido desglose, “Si no, me podrían decir que estoy pagando recursos que no tienen sustento”, respondió.

Hasta diciembre de 2023, Hacienda contabilizaba un remanente de ¢77.000 millones sin entregar a la Caja de un total de ¢234.000 millones aprobados por el Congreso, a partir de una decena de créditos internacionales.

Para resolver esta situación, el Gobierno dice haber planteado a la Caja disponer de una asistencia técnica reembolsable con el Banco Mundial, a través de la cual se podrían ordenar sus bases de datos. Ese sería un primer paso para allanar el camino, consolidar las deudas y firmar los acuerdos de pago correspondientes, según el jerarca.

Además, la CCSS y Hacienda firmaron un compromiso a mediados de abril con los términos para que negociar la deuda del Estado con el IVM, la cual representa menos de una quinta parte de los ¢3,8 billones totales, pero obedece principalmente a cuotas que se pueden validar por medio del Sistema Centralizado de Recaudación (Sicere), según explicó el gerente de Pensiones de la Caja, Jaime Barrantes, a La Nación. Sin embargo, el documento no establece plazos.

Pese a la negativa de Hacienda a girar nuevas porciones de créditos internacionales a la CCSS, la redirección de estos recursos depende del Congreso y el 12 de junio los diputados actuaron en contra de las intenciones del Ejecutivo. Luego de las declaraciones de Acosta en las últimas semanas, los legisladores igualmente aprobaron una moción para que el Ejecutivo tuviera que redirigir a la Caja el 15% de un crédito por $400 millones con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Agencia Francesa de Desarrollo (AFD) y el Gobierno de Corea. Ante esa decisión, el jerarca indicó que renunciaría a los recursos de la operación financiera por completo.

Sin prisa

Sin embargo, para el expresidente de la Caja, Álvaro Ramos, es evidente que el Gobierno no tiene prisa por atender sus obligaciones con la entidad.

Ramos dirigió la entidad entre mayo y septiembre de 2022, al inicio de la actual administración, pero fue destituido por el presidente Rodrigo Chaves; quien le recriminó por aprobar un ajuste salarial que había quedado suspendido durante la pandemia de 2020.

Desde el punto de vista de Ramos, el asunto de la deuda ha adquirido tintes más políticos que técnicos, y “claramente el objetivo de Hacienda es no pagarle a la Caja”, dejando que el tiempo pase. “El tema de la deuda es de mero reconocimiento legal y no de generar recursos líquidos a la brevedad”, observó.

Consultado en abril de 2023 sobre una denuncia que impuso en su contra el Sindicato Nacional de Médicos Especialistas (Siname), por el incumplimiento en el pago de la deuda estatal con la Caja, el presidente Rodrigo Chaves habló justamente sobre la complejidad política de una maniobra de ese calado.

“Tendríamos que ir a preparar una ley al Congreso que quiebren el Patronato Nacional de la Infancia (Pani), el Instituto Nacional de la Mujer (Inamu) y que cierre el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE), etcétera, para pagarle a la Caja”, afirmó, en conferencia de prensa. “O habría que hacerlo a lo largo de los años, con un plan de pagos a tasa de interés, etcétera”, añadió, dejando de lado la discusión de si los montos que dice la Caja son correctos o no.

La presidenta de la institución, Marta Eugenia Esquivel, ha mencionado otra dimensión relacionada con esa complejidad política. Al igual que ocurre a la hora de pagar la deuda pública, los recursos que se destinen para el eventual pago de la deuda con la Caja tendrán que salir de los bolsillos de la población o de una reducción de los servicios que esta recibe.

“Lo que a mí me llama demasiado la atención es cómo la gente dice ‘que el Estado pague la deuda de la Caja”, dijo en una entrevista con el estatal Sinart, canal 13, a mediados del año pasado. ”Perdón, la deuda de la Caja es de todos nosotros, o sea, cada uno de nosotros somos lo que le debemos eso a la Caja”, afirmó.

En otras palabras, existe una lógica fiscal paralela en la discusión. Para poner la cifra en contexto, ¢3,8 billones (el monto estimado por la Caja) es más de la mitad de todo el Presupuesto Nacional de este 2024, sin tomar en cuenta el pago de las amortizaciones e intereses de la deuda.

Ramos considera que, si se reconociera la deuda del Estado con la Caja, se podría plantear un plan de pagos a mediano plazo, “pero que evidencie la voluntad política de reconocer que la deuda existe”. Sin embargo, eso está lejos de ser el discurso oficial, desde su punto de vista.

Por el contrario, el exjerarca de la Caja asegura que la regla fiscal sirve como una gran excusa para decir que no se puede girar más dinero a la Caja y que criticar la administración de la institución puede ser hasta rentable para el Ministerio de Hacienda.

Sobre este último punto, dice pensar que al Gobierno incluso le ha servido la posposición del portafolio de inversiones de la Caja para mantener “recursos cautivos” en favor del endeudamiento de Hacienda, como los superávits del seguro de salud de los últimos años (¢1,1 billones al cierre de 2023). Según dijo, son recursos que “usualmente se invierten en bonos” del gobierno por la falta de profundidad del mercado y, por ende, “le resuelven una buena parte del fondeo a Hacienda”.

La Caja retomó 213 de los 340 proyectos de inversión el pasado mes de noviembre, luego de haberlos detenido ocho meses atrás.

Las implicaciones de la deuda

La ausencia de un arreglo de pago entre el Estado y la Caja tiene múltiples implicaciones negativas comprobables.

La principal, sin embargo, seguramente se relaciona con el crecimiento de su monto. Entre más se engrosen los pagos por la inacción de las autoridades, mayor será el monto que eventualmente tenga que salir de los bolsillos de la población para pagar las obligaciones o más fuerte tendrá que ser la reducción de los servicios públicos, según se decida.

Por otra parte, implica un perjuicio para los servicios que ofrece la institución, que se enfocan en puntos clave como la salud y las pensiones.

A pesar de ello, el pago de la deuda del Estado es solo un componente en el financiamiento de la institución autónoma.

La institución aún no resuelve los problemas de diseño de su régimen de pensiones Invalidez, Vejez y Muerte (IVM), los cuales ponen en vilo su sostenibilidad a más largo plazo; y enfrenta problemas para garantizar la eficiencia en el uso de recursos y la prestación de servicios en los establecimientos de salud.

Según el ministro Acosta, el asunto va más allá del endeudamiento estatal con la Caja, pues a la institución ya se le transfieren unos ¢700.000 millones, anualmente, provenientes de los ingresos estatales.

“Por eso, más allá de lo que se le adeuda, el país debe atender un problema más profundo, que es cómo administrar con eficiencia esta institución, para que cumpla responsablemente con la seguridad social de toda la población”, subrayó.

Pero, según Ramos, es urgente “el reconocimiento legal y político de la naturaleza de la deuda”, porque se trata de un incumplimiento de años y no de un mero capricho de más recursos.

“No es que la Caja manejó mal la plata y ahora necesita que le inyecten dinero (...) La fortaleza financiera actual de la Caja es tal que, incluso con una deuda del Estado masiva, está pudiendo subsidiar la atención de no asegurados y probablemente aguante varios años más, pero no es sostenible para siempre, y mucho menos con ministros de Hacienda que parecen convencidos que todo esto es una ficción”, criticó.

Nota del redactor: Esta nota se actualizó a las 8:30 a.m., del 17 de junio, para agregar información sobre el acuerdo firmado entre la CCSS y Hacienda para negociar las deudas del IVM.