La eficiencia de la reforma fiscal en la contención del gasto público en salarios depende directamente del desenlace del conflicto legal entre la Contraloría General de la República (CGR), que clama por aplicar ahorros en el pago de pluses a todas las entidades, y el Poder Judicial, que se resiste a este mandato legal.

La línea de hechos que inició el 23 de noviembre con el aval de la Sala Constitucional al texto de la actual Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (9.635), continúa con 33 acciones de inconstitucionalidad presentadas contra artículos específicos de esa normativa. Seis de ellas buscan traerse abajo medidas concretas de ahorro en el pago de incentivos y sobresueldos.

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En la arena legal, la CGR ya emitió una orden para exigirle al Poder Judicial que pase de montos porcentuales a tasas fijas los incrementos de los 21 pluses salariales por los que cada año reparte cerca de ¢60.000 millones entre sus más de 14.000 funcionarios.

La Corte Plena acordó oponerse a estas medidas. Tras el llamado de atención del órgano contralor, tomó la decisión de emprender acciones legales para traerse abajo esa orden porque, entre varios argumentos, tiene imposibilidad para cumplir con ese mandato y debido a que la resolución fue emitida por funcionarios de “jerarquía del tercer nivel”.

El futuro de esta disputa es de trascendental importancia para garantizar los efectos esperados de la reforma tributaria. Cualquier cambio que redefina que las acciones de ahorro en pluses se aplicarán únicamente –y como quiere la Corte– a los nuevos empleados, abriría la puerta para que otras instituciones tomen el mismo camino legal.

Drenar la reforma

La orden de la Contraloría obliga a Fernando Cruz, presidente del Poder Judicial, a enviar una certificación en la que haga constar que se aplicaron los cambios en el pago de los pluses salariales. Ese documento debe presentarse antes del 31 de enero.

La negativa de la Corte Plena, presionada por los sindicatos judiciales, de acatar este mandato, la llevó a presentar un recurso de revocatoria con apelación en subsidio y nulidad concominante, además de una solicitud de medida cautelar ante la propia Contraloría. La acción, de la cual EF tiene copia, fue presentada el 7 de enero.

Esteban Alfaro, abogado especialista en derecho administrativo y constitucional de la firma Caoba Legal, explicó que estas acciones buscan que el conflicto se resuelva en dos instancias.

“Primero, que la misma área de la CGR que emitió la orden (el Área de Fiscalización de Servicios Públicos Generales), anule la resolución de forma cautelar. La segunda instancia es que el despacho de la contralora general de la República, Marta Acosta, revoque por completo el mandato”, apuntó Alfaro.

Estas medidas legales se pueden considerar como una forma de ganar tiempo por parte del Poder Judicial. Es posible que la CGR resuelva en las dos instancias antes del 31 de enero lo que pondría a Fernando Cruz de cara a un incumplimento.

Si esto ocurre, la Corte podría presentar, antes del 31 de enero, una solicitud de medida cautelar ante el Tribunal Contencioso Administrativo con el fin de alargar el proceso y suspender la orden del ente contralor, mientras la Sala Constitucional resuelve alguna de las seis acciones de inconstitucionalidad relacionadas con los artículos de recortes a pluses.

A criterio de Alfaro, los escenarios desembocan en un mismo punto: el Poder Judicial. En caso de que la disputa se dilucide en el Tribunal Contencioso Administrativo o en la Sala IV, el tema de fondo sería resuelto por una instancia que es juez y parte.

Pedro Muñoz, diputado del Partido Unidad Social Cristiana (PUSC), presentó en agosto del 2019 una acción de inconstitucionalidad contra el acuerdo de la Corte Plena –de marzo del 2019– en el que esta institución se oponía a las medidas de ahorro en incentivos salariales.

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La Sala IV acogió la acción el pasado 25 de agosto y podría ser el camino para que los jueces de ese foro judicial definan si el cambio en el pago de incentivos de montos porcentuales a fijos se aplicará para todos los trabajadores o se ejecutará únicamente para los que ingresaron después de la entrada en vigor de la reforma tributaria.

Si los magistrados, a quienes también afectaría o beneficiaría esta decisión, optan por limitar la aplicación de los cambios solo a los nuevos fundioncarios otras instituciones como la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), la Junta de Protección Social (JPS) y las demás que así lo deseen, podrían acudir a la Sala IV para buscar esa opción.

“La decisión que se tome es compleja porque nos ocasionaría problemas en la ruta de sostenibilidad de las finanzas públicas. Es muy importante apegarse al cumplimiento de la ley y reconocer que esa vía, que ya empezó a dar frutos, puede ponerse en riesgo”, señaló Pilar Garrido, ministra de Planificación y coordinadora del equipo económico del Gobierno.

El Banco Central de Costa Rica (BCCR) calculó, en octubre del año pasado, que los cambios a las remuneraciones representarían un ahorro del 0,34% del Producto Interno Bruto (PIB). La cifra tiene un peso del 20% en el rendimiento total de la reforma tributaria, que el Central estimó en 1,67% de la producción nacional del 2020.

¿Derechos adquiridos?

EF solicitó una entrevista con Fernando Cruz para abordar este tema, pero en el Departamento de Prensa y Comunicación Organizacional del Poder Judicial no ofrecieron el espacio antes del cierre de este artículo.

El máximo jerarca de la Corte aseguró en declaraciones publicadas por La Nación que “un departamento de la Contraloría les dio un mandato casi policial”.

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“Hay vicios de inconstitucionalidad y, por supuesto, el simplismo es muy grande. Uno de los temas simplistas en este asunto es que me hagan un mandato que cambie todas las estructuras salariales, como si eso fuera, nada más, soplar y hacer botellas”, alegó el juez magistrado.

La Corte se opone a la orden del ente contralor usando cinco argumentos:

1- La falta de competencia de los funcionarios de la CGR para girar la instrucción al presidente del Poder Judicial.

2- El tema está en análisis en la Sala Constitucional por la acción que presentó el diputado Muñoz y todavía no se resuelve.

3- La improcedencia legal de la orden emitida, debido a que se le pide a Cruz dejar sin efecto un acuerdo de Corte Plena.

4- La violación al principio de separación de poderes porque, a criterio de la Dirección Jurídica del Poder Judicial, la Contraloría no puede dar órdenes a un supremo poder.

5- La violación al artículo 245 de la Ley General de Administración Pública sobre la notificación que la CGR debe enviar a la Corte.

El magistrado presidente también señaló que existe imposibilidad de ajustar en tan corto tiempo los sistemas informáticos de pago de planillas de los trabajadores judiciales para hacer los cambios en los pluses.

Paola Gutiérrez, abogada laboralista, fue enfática en que la Ley 9.635 no hace ningún tipo de diferenciación y es clara en explicar que el cambios en la forma de calcular los incentivos salariales aplica para toda la administración pública y para todos los empleados, incluidos los antiguos y los que ingresaron después de la entrada en vigor de legislación.

Uno de los principales argumentos de instituciones que se opusieron al cambio en los sobresueldos, como la CCSS, es que no se pueden hacer estas variaciones porque se trata de derechos adquiridos.

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"Hay que tener claro que de acuerdo con las interpretaciones de la Sala Constitucional, cuando hablamos de derechos adquiridos se trata de derechos que ingresaron a mí esfera patrimonial, es decir, que yo los tengo en la bolsa. Eso no cambia con la transformación de los pluses”, comentó Gutiérrez.

Por ejemplo, si un funcionario público recibió por 30 años el pago de los pluses de forma porcentual, ese derecho no se modificó porque el dinero ya ingresó a su patrimonio. Sin embargo, con los nuevos ajustes de la reforma fiscal, pueden percibir el mismo incentivo, pero con otra fórmula de cálculo.

Aunque para la mayoría de voces consultadas por EF, la Sala IV ya había zanjado que las medidas de ahorro en incentivos se deben aplicar a todo el sector público (incluido el Poder Judicial) y a todos los empleados del Estado, ahora existen varios caminos para aclarar la disputa.

El primero es una interpretación auténtica que podría nacer en el Congreso, y el segundo, que la misma Sala, nuevamente, resuelva.