¿Hasta dónde manda cada uno? Tres diferencias de criterio sobre poderes del Banco Central y las superintendencias se resuelven en la Procuraduría

Las consultas versan sobre temas tan variados como los permisos de operación de las fintech, la participación de las operadoras de pensiones en el mercado cambiario y la independencia de los organismos de desconcentración máxima. Sin embargo, en mayor o menor medida, todas tienen algo en común: delimitar dónde comienzan y dónde terminan las competencias del Banco Central con respecto a las de las superintendencias del sistema financiero.

Por ejemplo, se busca dilucidar si la ejecución presupuestaria, administrativa y organizacional del Conassif y las cuatro superintendencias se encuentran sujetas a una decisión del BCCR. También en qué nivel el Banco Central puede regular la participación en el mercado cambiario de las operadoras de pensiones, además de si las paralelas de pagos electrónicos están bajo la tutela de la Superintendencia General de Entidades Financieras (Sugef) o del ente emisor.

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El acudir a la PGR, según cuenta Hazel Valverde, gerenta general del BCCR, fue una decisión que tomaron en conjunto el Central con los supervisores. Sin embargo, las partes no siempre han cumplido con la promesa de unificar las consultas.

Las cuatro consultas se presentaron en un periodo de apenas tres meses, entre diciembre del 2022 y febrero del año siguiente, por dudas que no pudieron zanjar entre sí. A la PGR popularmente se le conoce como la abogada del Estado, y tiene entre sus potestades realizar dictámenes con respecto a dudas jurídicas que tengan las instituciones públicas. Las respuestas que da la Procuraduría son vinculantes para el sector.

Se le preguntó a Valverde, en una entrevista exclusiva con El Financiero, si el hecho de tanta mediación de la Procuraduría podría considerarse como un síntoma de una posible dificultad que tienen ambas entidades para ponerse de acuerdo. Sin embargo, la gerenta del Central dijo que más bien lo considera una forma de evitar más confrontaciones.

“Yo diría que es dilucidar aquello en lo que no tuviéramos acuerdo en la Procuraduría para no entrar en dimes y diretes. Creo que es más bien un tema de estilo: mejor hagamos la consulta y dilucidemos desde el punto de vista legal qué debe ser lo correcto”, mencionó Valverde.

La relación entre el Central, la Sugef (que comparte superintendenta con la Supén) y el Conassif está en punto álgido luego de que se diera a conocer que Valverde denunció penalmente a la jerarca de Sugef, Rocío Aguilar, por presunta desobediencia. El Conassif, por su parte, apoyó a la Superintendencia y, según información reportada por el Ministerio Público, pidió retirar la denuncia y emitió un voto de censura en contra del BCCR.

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Este conflicto por los datos fue una de las consultas que se elevaron a la PGR, sin embargo, esta ya fue resuelta el pasado 3 de julio en favor del Central.

Del trabajo efectivo de estas seis entidades depende gran parte de la estabilidad financiera del país. Normalmente estas entidades se reúnen, como mínimo, una vez por semana para las sesiones de Consejo del Conassif.

Sobre posibles roces que se hayan generado por las denuncias interpuestas que pudieran afectar la relación con los supervisores, Valverde le dijo a este medio que no deberían socavar el cumplimiento de sus deberes. “La parte emocional en esto no debería ser la que defina, vamos a seguir trabajando”, comentó.

A continuación les presentamos las consultas que en este momento todavía se están analizando en la Procuraduría.

Las operadoras de pensiones y el mercado cambiario

En esta consulta enviada el pasado 27 de diciembre de 2022, el Central busca determinar cuáles son los límites de participación en el mercado cambiario de los agentes económicos que mueven altas sumas de dólares, específicamente de las Operadoras de Pensión Complementaria (OPC). Esto porque al Banco Central se le encomienda la tarea de ordenar el mercado de divisas y evitar fluctuaciones abruptas en el tipo de cambio, según el régimen de flotación administrada que adoptó el ente emisor desde el 2015.

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Según se lee en el oficio GER-0343-2022, con el cual se externó la consulta, la Superintendencia de Pensiones (Supén), “en conjunto con varias operadoras de pensiones”, consideran que el artículo 60 de la Ley de Protección al Trabajador impide al BCCR regular la participación de las OPC en el mercado cambiario “de forma absoluta”.

Dicho artículo hace referencia a los principios rectores de las inversiones y dice específicamente lo siguiente: “Los recursos de los fondos no estarán sujetos a las disposiciones de regulación del Banco Central de Costa Rica”.

Por otra parte, según un análisis hecho por la Asesoría Jurídica del BCCR, el ente emisor considera que, como regulador del mercado cambiario, tiene la competencia para establecer reglas de participación específicas para participantes de alto riesgo sistémico en dicho mercado, como consideran a las OPC.

Sobre la restricción que pone el artículo 60 mencionado anteriormente, el Central dice que la compra de divisas no es, por sí misma, una inversión para las operadoras de pensiones, sino el medio para transformar sus recursos de inversión de colones a dólares.

Dichas conclusiones se toman del criterio CJ.AJ–006-2022 de la Asesoría Jurídica del Central, el cual se adjuntó en la consulta a la PGR.

La dolarización de la cartera de inversión de las OPC, al ser administradoras de fondos tan masivos como el del Régimen Obligatorio de Pensión Complementaria (ROP), tiene un impacto sobre el mercado cambiario, particularmente cuando en periodos relativamente cortos estas operadoras demandan una alta cantidad de divisas, propiciando un aumento en el tipo de cambio.

En el ordenamiento actual, es la Supén la que se encarga de marcarle la cancha a las operadoras bajo el sistema de supervisión basada en riesgos. Según explicó la oficina de prensa de esta Superintendencia, las dudas externadas a la PGR no se presentaron en conjunto, sino que lo hizo únicamente el Banco Central. La oficina de comunicación del Central explicó que esta consulta en particular no se hizo junto a la Supén debido a que la materia a dilucidar se relaciona en mayor medida con las OPC. Sin embargo, en el mismo oficio se hace referencia a una posición de la Supén.

Esta no fue la primera vez que alguna de las instituciones no cumplen con la promesa de unificar sus dudas. El 23 de diciembre del 2022, la Sugef envió una consulta a la PGR sin copiar al ente emisor mediante el oficio SGF-2669-2022. En dicho documento se preguntó si la Superintendencia debía compartirle datos de deudores sin anonimizar al Central, a lo cual la Procuraduría contestó que sí, el pasado 3 de julio, siempre y cuando fuera con fines estadísticos.

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Empresas fintech y la captación de dinero

Esta consulta se realizó el pasado 13 de febrero del 2023 y se pregunta si los servicios que brindan empresas fintech por medio del Sistema Nacional de Pagos Electrónicos (Sinpe), deberían contar con la supervisión de la Sugef para poder operar al almacenar fondos del público.

Desde el punto de vista de Sugef, Sinpe, con la introducción de las “cuentas de fondos”, ha permitido a empresas la opción de brindar servicios reservados por ley a entidades financieras supervisadas (bancos, mutuales, cooperativas y financieras), tales como, por ejemplo, recibir fondos de sus usuarios por periodos ilimitados como si se tratase de depósitos en cuenta de ahorro o cuentas corrientes.

Según le mencionó la oficina de prensa de la Sugef a El Financiero, a esta entidad lo que le preocupa es “la inexistencia de regulación o supervisión prudencial para proteger el ahorro de sus clientes o para evitar riesgos propios del sistema financiero, tales como riesgos de liquidez, solvencia, financieros, cibernéticos; y la falta de normas sobre protección del consumidor financiero tanto en materia de fondos como de datos”.

El Central, en cambio, considera que al ser estas empresas administradoras de recursos de terceros, la captación de esos recursos es distinta de la captación para la intermediación financiera, por lo que no requieren autorización de la Sugef para realizar esta actividad; únicamente la del BCCR, por ser el ente regulador del Sinpe.

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“Desde nuestro punto de vista lo que tiene que regular la Superintendencia es la intermediación financiera, la ‘captación de dinero’ no existe como tal en la ley y, como no existe, es libre”, explicó Valverde.

“Nosotros creemos que las fintech pueden generar efectos positivos en el mercado, no tenemos duda en eso. No estamos reclamando un espacio de supervisión (como si fuera, por ejemplo, un banco), más bien nuestra actitud ha sido que se avance en regulación”, le dijo la superintendenta Aguilar a este medio. Esto lo menciona porque la operación de estas empresas, en su perspectiva, se encuentra en un espacio poco definido que podría estar en detrimento de los consumidores, en especial si, por ejemplo, una de estas empresas cierra y no devuelve los fondos que administró en las cuentas.

Aguilar confirmó que han trabajado en un proyecto de ley para que este tipo de negocios pueda contar con una regulación, sin embargo enfatizó en que no consideran que deberían ser supervisados por Sugef como si fueran intermediarios tradicionales.

Actualmente la Sugef regula a estas empresas exclusivamente por lo correspondiente a la Ley sobre estupefacientes, sustancias psicotrópicas, drogas de uso no Autorizado, actividades Conexas, legitimación de capitales y financiamiento al terrorismo.

Qué responda la PGR definirá en parte el futuro de las once empresas fintech que operan con permiso del Central en Sinpe bajo el título de “proveedoras de pago”. Actualmente funcionan como monederos electrónicos que, a través de la apertura de cuentas IBAN, administran los recursos de sus clientes, normalmente con fines de traspaso de dinero o métodos de pago.

Injerencia del Banco Central en sus órganos desconcentrados

El pasado 20 de febrero, las cuatro superintendencias, el Conassif y el Banco Central firmaron una consulta conjunta para zanjar el espacio con que cada uno cuenta en materia presupuestaria, administrativa y organizacional.

Según explicó el equipo de prensa del Conassif, en los últimos años se han dado diferencias de criterio en cuanto a los límites del ámbito y grado de independencia que tienen el Consejo y las cuatro superintendencias con respecto al Central en materia administrativa desconcentrada. Estás cinco entidades son órganos de desconcentración máxima del BCCR.

Para el Central, según explicó Valverde, la desconcentración tiene que ver únicamente con la materia desconcentrada, en este caso sería la supervisión que cada institución cumple. “Para las Superintendencias, (ellas) consideran que eso debería reflejarse como una autonomía más general y ahí hay una diferencia de criterio”, dijo Valverde.

Según le explicó Aguilar a este medio, la razón por la que acudieron a la Procuraduría radica en la capacidad de los órganos desconcentrados de definir sus presupuestos. “El Banco Central lo que puede aprobar es el monto global de la transferencia, nosotros a lo interno definiremos cómo realizamos ese gasto”, dijo la superintendenta. Esto lo justifica con que esas decisiones administrativas tienen como fin cumplir las tareas de supervisión, elemento en el que tienen independencia del Central.

Entre las diez preguntas que los entes desconcentrados le hicieron a la Procuraduría está si depende de ellas la determinación de cómo se ejecutan los presupuestos, también consultan si la decisión de adquirir un determinado servicio de apoyo está sujeta a lo que diga el BCCR y si pueden establecer una estructura propia que se encargue de los servicios administrativos de apoyo, como una proveeduría, mantenimiento, recursos humanos, comunicación, entre otros, fuera del Banco Central.

En la misma línea de desconcentración, hay otra consulta adicional presentada por el BCCR, según confirmó la PGR a este medio. Esta versa sobre si el Fondo de Garantía de Depósito puede considerarse como un órgano de desconcentración del Banco Central.

El fondo de garantía de depósitos se creó como un patrimonio autónomo y le corresponde al BCCR su administración, mientras que la emisión de su reglamentación técnica es labor del Conassif.